今年两会期间，全国人大代表、西昌学院法学教授王明雯建议：从国家层面制订民用无人机管理办法，并委托『航拍四川』面向广大飞友征求意见。王明雯认为，当前我国针对无人机的相关法律法规已无法适应行业安全健康发展的需要，出台管理办法势在必行。

　　以下是王明雯代表建议全文，广大飞友可通过留言系统发表看法。

关于制订民用无人机管理办法的建议 

王明雯

　　【 案由 】

    当前，我国民用无人机产业发展迅猛，为百姓生活和相关行业应用带来便利。但实际上，我国相关法律法规严重滞后，带来管理上的真空地带，无法适应整个行业安全健康发展的需求，亟需国家层面制订民用无人机的管理办法，规范生产、研发、飞行行为。

　　【 案据 】

　　一、无人机行业发展现状

    近年来，无人机行业呈现井喷式发展，在各行业的应用越发普遍，被广泛使用在安防、救灾、新闻、交管、植保、电力、物流、勘测以及大众娱乐等众多领域。在未来，伴随着科技进步，无人机技术将对大众生活带来更大便利，发展趋势不可阻挡。

    我国民用无人机产业位居世界前列，市场规模已早已突破百亿元，用户数量超百万，预计在2025年整个市场份额将超过700亿元，发展空间巨大。

　　二、存在的问题

    事物均具两面性，无人机产业井喷也会带来诸多管理、法律和伦理问题，有可能给航空运输、反恐、安防等领域带来潜在风险。管得好，无人机可为我所用，为大众造福；管得不好，则可能因为一些特殊事件给行业带来抹杀性影响。

    对于新生事物，国家应给予足够的宽容保证其成长，同时杜绝有损大众利益的潜在风险。因此，对无人机行业进行规范，保证其健康有序发展，是当下急迫之事。

    日前，公安部公布《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，新增了针对无人驾驶航空器的规定。其中第四十六条规定：对违反国家规定，在低空飞行无人机等升空物体的，可处拘留处罚。

    但是，在现有法律体系中并未对无人机作出明确规定，能够作为执法依据的《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》以及《通用航空飞行管制条例》中均未考虑到无人机的特殊性，如沿用原法律法规，则对民用无人机造成了事实上的“一刀切”局面。

    严格意义上来说，包括无人机、热气球甚至是遥控玩具、风筝等飞行物体升空，需提前向相关机构申报。这在事实上造成了大量的违规飞行，在民用领域，可以说绝大多数，甚至是99%以上的无人机飞行都未经过相关部门批准。

　　这样普遍化的违法违规，并不利于维护法律的权威性；另一方面，管理部门监管执法的成本太高，同时也缺乏执法依据，容易引起纠纷。

　　【 方案 】

    建议制订民用无人机管理办法，规范无人机管理 促进行业健康发展。

    为保证行业健康、安全发展，建议在国家层面，充分考虑行业现状、遵循事物发展规律，针对民用无人机出台新的管理办法，在现有法律法规基础上进一步明确管理主体，对无人机进行准确定义并进行分级管理。

    我国民用无人机数量众多，飞行频度高，使得采用传统的申报——审批方式管理几无可能；另一方面，随着移动互联网、大数据技术的成熟，使从源头进行技术管控成为最具性价比的方式；再者，我国的民用无人机8成以上均由大疆等国内企业所生产，采取溯源管理的方式更为高效。

    因此，制订民用无人机管理办法时，对无人机的管理上，建议采取技术主导、适度开放原则，以促进用户自律、降低管理成本、维护法律严肃性、保证行业健康发展。

    故，建议民用无人机管理办法的主要内容包括：身份认证、行为规范及违规处罚三方面构成。

　　一、身份管理

    一是无人机采取实名制，一机一人确定操作主体，便于事后溯源，促进用户自律；

    二是对于通用品牌无人机，用户需通过操作软件注册登记，并由生产厂商向管理部门开放用户数据；对于使用组装、自产无人机的，需向属地主管部门注册登记后方可飞行；

    三是无人机机身均需具备序列号或用于操作者身份查询的标示，便于管理执法和群众监督；

    四是操作1.5公斤以下、供个人使用的I类小型无人机（参见民航总局<轻小无人机运行规定>，下同），在登记注册后无需其他证照管理；

    五是操作1.5公斤以上的其他类别无人机、用于商业用途的无人机，需由取得国家认可的操作资格；

    六是用于商业用途的无人机、1.5公斤以上的其他类别无人机需强制购买三责险，个人使用机型鼓励购买三责险。

　　二、行为管理

    一是国家明确飞行审批主体，保障飞行审批渠道畅通；

    二是国家强制无人机生产厂商植入用户飞行备案系统、大数据监控系统；

    三是在机场、军队、监狱等特定区域、大型集会、体育赛事等特定时段严格禁飞；确需在上述区域、时段飞行，需持国家认可的操作资格证，并提前报管理部门审批通过后方可飞行；

    四是在城市、人口居住区，允许1.5公斤以下的I类小型无人机在视距内（120米以下、500米以内，参见民航总局<轻小无人机运行规定>，下同）飞行；但需通过操作软件或向属地主管部门备案；

    五是在城市、人口居住区，操作1.5公斤以上的其他类别无人机、用于商业用途的无人机，需持国家认可的操作资格证，并提前报管理部门审批；

    六是在其他区域，允许无人机飞行。但操作1.5公斤以上的其他类别无人机、用于商业用途的无人机需通过操作软件或向属地主管部门备案。

    七是管理部门需在禁飞区域设置明显标示。

　　三、违规管理

    一是个人用户违规飞行，按《治安管理处罚法》予以警告、罚款或拘留等处罚；造成严重后果的，按相关法律处罚；

    二是对取得国家认可资质的操作人员违规飞行，可借鉴交通管理相关办法，予以扣分、罚款、吊销执照等处罚。对造成后果的按《治安管理处罚法》和相关法律法规进行处罚。

　　［ 参考法律法规 ] ：

　　1、《中华人民共和国民用航空法》

　　2、《中华人民共和国飞行基本规则》

　　3、《中华人民共和国通用航空飞行管制条例》

　　4、民航总局《轻小型无人机运行(试行)规定》

　　王明雯：全国人大常委会委员、全国人大民族委员会委员，九三学社四川省委委员、凉山州副主委，西昌学院法学教授、学报编辑部主任。